Cadre d’intervention des collectivités en matière de réseaux de chaleur

Un réseau de chauffage urbain, ensemble d’installations par lesquelles de la chaleur est produite et vendue à des usagers, peut être créé par une collectivité territoriale afin d’assurer un service public local de distribution de chaleur. Ce service est souvent délégué à un tiers, chargé d’exploiter un réseau établi par la collectivité ou bien de construire lui-même le réseau à exploiter. Pour faciliter le développement local des réseaux de chaleur, les collectivités peuvent également s’appuyer sur d’autres compétences : aménagement, climat, air et énergie, ou encore gestion des déchets.

Notion de chauffage urbain

Chauffage urbain Réseau de canalisations amenant la chaleur d'une source à des postes de livraison, contre paiement du service par ses usagers

Chauffage urbain
Réseau de canalisations amenant la chaleur d’une source à des postes de livraison, contre paiement du service par ses usagers

Il n’existe pas de définition normative du chauffage urbain, service apporté par les réseaux de chaleur.

Dans la pratique, le chauffage urbain consiste à distribuer, à tout ou partie d’une agglomération, de la chaleur produite à partir d’une ou de plusieurs centrales, alimentées par une ou plusieurs sources d’énergie (combustible ou chaleur récupérée). La chaleur est transportée par un réseau de canalisations aboutissant à des postes de livraison, les sous-stations. Le chauffage urbain doit être distingué de la gestion de chaufferies et des installations de chauffage internes aux ensembles d’immeubles. Le chauffage urbain implique en effet une vente de chaleur à plusieurs usagers, distincts du producteur de chaleur.

Un service public local souvent délégué

Une compétence des collectivités territoriales

Les collectivités peuvent réaliser selon diverses modalités définies par le code général des collectivités territoriales, des installations en vue d’alimenter des réseaux de chaleur, notamment en application de l’article 3 de la loi du 15 juillet 1980 relative aux économies d’énergie et à l’utilisation de la chaleur.

Il s’agit toutefois d’une compétence optionnelle : aucune collectivité n’a l’obligation d’établir sur son territoire un service public de distribution de chaleur. C’est également une compétence non exclusive : des réseaux peuvent être créés par d’autres acteurs, y compris des acteurs privés. Par ailleurs, cette compétence peut être transférée à un groupement de collectivités.

Dès lors qu’une collectivité (ou un groupement) exerce cette compétence, le chauffage urbain mis en place est qualifié de service public. Compte tenu de ses modalités de fonctionnement, ce service public revêt un caractère industriel et commercial.

Différents montages contractuels

Dans la pratique, peu de collectivités assurent elles-mêmes, en régie, la construction et l’exploitation du chauffage urbain. Le service public de distribution de chaleur fait souvent l’objet d’une délégation, par laquelle la collectivité charge un tiers d’assurer le service pour son compte.

Plusieurs formes de délégations de service public sont utilisées par les collectivités. Le choix est conditionné d’une part par l’attractivité économique du projet, d’autre part par la volonté de la collectivité de conserver ou non une maîtrise directe sur le réseau et son fonctionnement.

L’affermage : réseau créé par la collectivité et exploité par un tiers

Répartition des rôles suivant le montageDans le cas d’un affermage, la collectivité finance et réalise les installations (ou les fait réaliser pour son compte dans le cadre d’un marché public). Les ouvrages sont ensuite mis à disposition d’un fermier qui est chargé de les exploiter pour fournir le service aux usagers, dans le respect des engagements définis par le contrat, dont la durée est généralement de 10 à 15 ans. Le fermier verse à la collectivité une redevance pour l’utilisation des installations, et se rémunère sur les sommes perçues auprès des abonnés.

La concession de service public : réseau créé et exploité par un tiers

La concession est le mode le plus fréquent. Le concessionnaire finance et réalise les installations, éventuellement avec une aide de la collectivité sous la forme d’une subvention. Il exploite ensuite le réseau pendant la durée du contrat (généralement 20 à 30 ans) afin d’amortir les investissements consentis et de dégager un bénéfice. A l’issue du contrat, les installations sont susceptibles de retour ou de reprise au bénéfice de la collectivité, suivant les modalités définies dans le contrat.

Une mise en concurrence obligatoire

Le fermier ou le concessionnaire est sélectionné par la collectivité au terme d’un processus de mise en concurrence et de négociation, permettant d’assurer que le candidat retenu est celui qui propose la meilleure prestation au regard des critères de sélection définis par la collectivité. La collectivité est responsable du contrôle du respect des engagements que l’exploitant a pris dans le contrat qui définit sa mission en tant que délégataire du service public.

Autres compétences concernées

Aménagement du territoire

En tant qu’aménageur de son territoire, la collectivité peut peser sur les choix d’approvisionnement énergétique des nouveaux aménagements. Le chauffage des bâtiments est un poste de consommation important et les différentes solutions (dont le chauffage par un réseau) doivent être étudiées en amont de tout projet d’aménagement, tel qu’une ZAC ou un renouvellement urbain. Depuis 2009, l’article L128-4 du Code de l’Urbanisme rend obligatoire l’étude d’opportunité de raccordement à un réseau pour toute opération d’aménagement soumise à étude d’impact.

Climat, air, énergie

En matière d’énergie et de qualité de l’air, les collectivités voient leurs compétences se renforcer progressivement depuis plusieurs années. Les schémas régionaux climat-air-énergie (définis par la loi Grenelle 2), ou encore les plans climats territoriaux des collectivités de plus de 50000 habitants (définis par la loi Grenelle 1), permettent de définir la stratégie locale de mobilisation des énergies renouvelables. Parmi les différents outils disponibles, ces documents doivent donc intégrer la solution des réseaux de chaleur renouvelable.

Gestion des déchets

L’incinération des ordures ménagères est une importante source d’énergie du chauffage urbain : en 2009, elle apporte 23% de la chaleur distribuée par les réseaux. D’ici 2020, la quantité d’énergie fournie par les déchets devra avoir doublée. Il peut donc exister des liens forts entre la compétence de traitement des déchets et le développement du chauffage urbain, dès lors qu’une usine d’incinération existe sur un territoire. A Brest par exemple, le réseau de chaleur a été créé en 1988 en même temps que l’usine d’incinération ; il dessert aujourd’hui 20000 équivalents-logements et est alimenté à 90% par la chaleur de l’usine.

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